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雙灤區人民法院 探索 “裁執分離”模式的調查與思考

發布時間:2016-10-31 14:29:43


2013年以來,雙灤區法院以全面推進法治政府和法治雙灤建設為根本,堅持“支持與監督、規范與保護、培訓與宣傳、協調與裁決”四結合的方式,針對當前承德市雙灤區99%的非訴執行案件為違法用地拆除案件的特點,在全市率先確立了“裁執分離”工作機制,通過“裁執分離”機制,三年來共裁定交由行政機關組織實施的案件264件,無一發生對抗失控的惡性事件,有效理順了法院與行政機關的執法、司法關系,解決了違法用地拆除行政非訴案件執行難的問題,促進了行政機關執法水平有效提升,得到了承德市委、市委政法委、市人大、市中院和當地黨委政府的充分肯定。

一、實施“裁執分離”工作機制的背景

近年來,隨著雙灤區經濟社會的不斷發展和城鎮化進程的不斷加快,行政非訴執行案件呈逐年大幅上升趨勢,從行政非訴執行案件工作情況分析看,主要表現為:

一是土地、房屋登記、征收拆遷等行政管理領域的案件大幅攀升。據統計,2009年至2015年,雙灤區法院受理該類強制執行案件787件。其中,2009年僅為29件,2015年高達 150件,七年來該類案件增長了近五倍。這類案件呈現數量多,程序嚴格且時間周期長、社會影響大,涉案財產損失大、執行難度大等諸多特點。

二是暴力抗法和案件信訪化問題凸顯。這類案件大多涉及公民的最基本權益以及地方黨委政府的重點項目建設,官民矛盾十分突出,并多以信訪、鬧訪、圍攻,甚至暴力抗法、個人極端事件等形式表現出來,給當地政府和法院施加壓力,干擾法院司法和行政機關執法。

三是案多量大與法院執行部門財力、物力、人力嚴重不足矛盾突出。土地執法案件絕大多數涉及拆除違法建筑物,執行阻力大,各種風險因素交織,需要動用大量的人員、器械,處理一起案件就可能需要幾十人,單憑法院一個部門組織實施,執行力量嚴重不足難以完成工作任務。

四是法院和行政機關的優勢發揮不出來。法院的優勢在于是非裁斷,行政機關的優勢在于執行,與人、財、物的配置相對應。在人員方面,目前雙灤區有行政執法人員近千人之多,相對于法

院寥寥幾名非訴執行人員,優勢不言自明。

五是傳統執法模式不能適應經濟發展的需要。實行“裁執分離”工作機制前,法院處理行政非訴執行案件往往片面強調司法的消極性、不告不理的司法觀念,在執行模式上,法院既是“運動員”又是“裁判員”。這種被動的司法觀念和“自裁自”、“自執自”的做法,顯然不能適應當前經濟發展的需要。

六是相關法律法規相繼頒布為“裁執分離”工作機制運行提供了有力契機。國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》及最高法院《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》將“裁執分離”模式上升到了法律法規層面,并對法院如何審查和裁定,行政機關如何執行和實施等問題進行了規范,為“裁執分離”工作機制運行提供了法律保障。

二、實施“裁執分離”工作機制的具體舉措

針對當前轄區99%非訴執行案件為違法用地拆除案件的特點,雙灤區法院創造性確立 “裁執分離”工作機制,并在實踐中不斷創新,形成了一些行之有效的具體工作舉措。

一是把握“裁執分離”原則方向,細化環節建立規程體系。結合最高法院《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》,在廣泛調研的基礎上,及時向雙灤區委、區政府匯報溝通,聯合下發了《關于推進和規范雙灤區行政非訴執行“裁執分離”工作會議紀要》,形成法院裁決后由法院指導、政府牽頭組織、職能部門分工實施的聯動機制。同時,根據“裁執分離”各環節特點,制定出臺了《關于行政非訴執行案件“裁執分離”實施方案》,細化了審查、協調、實施等工作的類型化規程,使案件操作有章可循、規范有度。

二是堅持嚴格依法審查,強化裁決功能避免一裁了之。在推進“裁執分離”實施過程中,準確把握法院行使“裁判員”的職能定位,堅持三個“嚴格”。一是嚴格司法審查標準。對實施主體、范圍、程序等方面進行全面嚴格審查。堅持合法性與合理性審查并重原則,確保每一個裁決既合法又合理。通過全面推進聽證制度保障行政相對人的知情權和參與權,爭取群眾的理解和支持。二是嚴格控制先予執行。在訴訟中申請人民法院先予執行的原則上不予準許。嚴格把握“可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失”標準。三是嚴格規范行政行為。凡是事實不清、程序違法、未進行社會穩定風險評估或具體行政行為雖然合法但有明顯不合理及不宜執行等情形的,堅決予以退回或裁定不準予執行。

三是創新機制強化銜接配合,促進矛盾多元化解。按照“適度參與、實質化解、聯動穩控”的總體工作思路,并在實踐中不斷創新,形成了一些行之有效的工作機制。一是建立重大項目提前介入機制,協同行政職能部門訴前分流化解。針對轄區重點項目建設,制定一對一的保障方案,并選派專人入駐項目建設工作組,全程參與各項政策的制定。積極協同行政機關訴前協調,盡可能促使行政相對人權益在訴前得到充分維護。二是建立全程協調機制,促進實質化解糾紛。堅持依法審查與實質性化解并重,對訴訟中征收補償事項能夠查清的,直接判決變更補償決定,減少不必要的“程序空轉”。制定《關于行政案件協調和解的實施辦法》,指導法官將協調和解工作貫穿行政審判全過程。三是建立和完善在黨委統一領導下多方參與的工作機制,促進糾紛多元化解。建立重大社會管理問題聯動會商機制。針對行政機關在社會管理中的一些棘手問題,主動介入,結合法院自身優勢與行政機關一同會商,尋求切實可行的解決糾紛辦法。建立庭審前糾紛聯動化解機制。對已經形成訴訟的案件,通過閱卷、詢問等方式對涉案訴訟風險進行評估,對于因法律或社會管理手段本身存在漏洞引發的案件,與行政機關共同采取措施,將矛盾化解在訴訟程序之外。建立行政機關調解與行政訴訟協調聯動對接機制。由法院和行政機關共同對被執行人展開調解,整合行政機關的資源優勢和法院的中立優勢,合力化解糾紛。

三、實施“裁執分離”工作機制以來取得的成效

經過三年來的實踐,雙灤區法院行政非訴執行“裁執分離”機制初見成效。

一是“裁執分離”做法成熟,有力、有效。通過“裁執分離”機制,有效理順了法院與行政機關的執法、司法關系,解決了違法用地拆除行政非訴案件執行難的問題,促進了行政機關執法水平有效提升。幾年來,在承赤高速公路、三岔口物流園區、張承高速公路、灤河釩鈦產業園等重大項目建設中全面推行“裁執分離”工作機制,保證了這些重點項目建設的順利實施。

二是違法占地問題得到有效解決。該工作機制施行后,因行政機關負責對違法占地建筑物組織實施拆除,執法力度加強,執法手段改進,對違法占地建設發現一起即查處一起,使違法占地行為在開槽奠基之初就被責令停止建設,違法占地行為得到有效控制,避免了互相推諉、拖延執法、執行不力等情形。三年來,雙灤區法院與行政機關共同訴前化解涉土地行政糾紛案件1132件,違法占地問題得到有效解決。

三是政府依法行政得到有效推動。三年來,雙灤區法院受理的355件土地類行政非訴案件,經審查僅有 14件存在超過申請強制執行期限、違法占地土地種類認定錯誤、行政處罰適用法律不當、行政法律文書送達不合法等問題,執法存在瑕疵而未準予執行。通過該院與區行政機關每季度召開一次的“行政執法和行政審判聯席會議”和開展的聯合培訓等活動,行政機關工作人員法律意識、行政執法水平得到了加強。通過司法建議、反饋問題,倒逼行政機關提高行政執法水平和依法行政能力。

四是法院執行壓力得到有效緩解。該工作機制的實施,使法院與行政機關各司其職,實現了法院與行政機關的資源互補、良性互動,使法院執行工作能夠集中于常規案件的執行,有效解決了行政非訴案件的“執行難”問題,案件執行到位率極大提升。三年來,共裁定交由行政機關組織實施的案件264件,全部得到圓滿執結。

五是“裁執分離”機制得到各界肯定。雙灤區委、區政府認為,“裁執分離”規范了行政機關的執法行為,較好地解決了行政不作為問題,阻遏了違法占地蔓延的趨勢,極大地推進了政府依法行政的進程。新浪網法治板塊、河北法院網、承德日報等媒體網站相繼對該院做法予以報道,多地法院到該院學習“裁執分離”工作經驗,群眾對違法占地現象得到明顯控制也給予高度贊揚。2015428日,由承德市委組織的“全市行政執法和行政審判聯席會議”上,雙灤區法院介紹了“裁判分離”工作經驗做法。2015121日,承德市人大代表團到該院對該項工作進行經驗總結調研。

四、對實施“裁執分離”工作機制的思考和啟示

“裁執分離”工作機制是按照國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》及最高法院《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》而試行的,作為新鮮事物,仍應進一步發展和完善。

(一)主動匯報溝通,爭取黨政支持是做好“裁執分離”工作的前提保障。

推進“裁執分離”工作機制破解執行難題,不是法院一家或政府某一個部門所能解決的問題,需要黨委、人大、政府的理解和支持。人民法院應充分利用“府院聯席”會議、行政復議與行政審判聯席會議等溝通平臺,著重從正確把握立法本意、分工協作、突出各自優勢并形成合力的角度闡述“裁執分離”的意義,積極爭取黨委、人大、政府的認同和支持。

(二)堅持四個明確,嚴格依法審查是做好“裁執分離”工作的堅實基礎。

在推進“裁執分離”實施過程中,準確把握法院與行政機關的職能定位,要堅持做到“四個明確”,嚴格依法審查。一是明確適用范圍。“裁執分離”工作機制主要適用于國有土地上房屋征收拆遷、違法占地建筑物的強制拆除、強制退出土地等行政非訴執行案件。二是明確執行實施責任。法院裁定準予執行的,一般由作出行政決定的行政機關負責實施。三是明確監督指導責任。法院對行政機關實施執行的全過程進行監督指導,要求行政機關在申請執行時提交詳細的執行方案,執行情況向法院告知。四是明確執行行為規范。對行政機關申請強制執行的方式步驟、組織實施執行的操作細節做出具體規范。

(三)注重協調配合,做好“四個銜接”是做好“裁執分離”工作的基本原則。

推動和落實“裁執分離”的關鍵是做好“四個有效銜接”。一是在司法審查標準上進行有效銜接。通過多種形式把司法審查標準植入每一名行政執法人員心中,實現行政執法標準與司法審查標準有效統一。二是在先予執行上進行有效銜接。由于先予執行可能會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失。為此,法院應積極與行政機關溝通,出臺相關制度,明確限定行政案件先予執行的范圍和條件。三是在規范行政行為上進行有效銜接。在推進“裁執分離”的同時不放松行政機關對組織實施行為的事前指導和事后監督,進一步保障和規范行政執法行為。四是在行政非訴執行案件難點問題應對上進行有效銜接。充分用好聯席會議機制,對遇到的難點問題與行政機關一同進行專題研討,達成一致共識,形成統一解決方案。

(四)堅持多元化解,避免“一裁了之”是做好“裁執分離”工作的有效方法。

在推進“裁執分離”的同時,注重多元協調化解,盡量減少一裁了之或強制執行的行為。一是重大項目提前介入,協同行政職能部門訴前分流化解。積極協同行政職能部門訴前協調,充分發揮政府各職能部門的優勢,盡可能促使行政相對人權益在訴前得到充分維護。二是全程協調,促進實質化解糾紛。立案前,主動與被執行人進行溝通,促成訴前和解。審查時,不急于裁判,對被執行人提出的合理訴求,及時反饋行政機關。強制執行前,積極協同行政職能部門共同化解矛盾,努力促進和解執行。三是在黨委統一領導下多方參與,促進糾紛多元化解。重大社會管理問題聯動會商。主動介入,結合法院自身在化解糾紛方面的經驗優勢與行政機關一同會商,尋求切實可行的解決糾紛辦法。庭審前糾紛聯動化解。對已經形成訴訟的案件,通過閱卷、詢問等方式對涉案訴訟風險進行評估,將矛盾化解在訴訟程序之外。行政機關調解與行政訴訟協調聯動對接。整合行政機關的資源優勢和法院的中立優勢,合力化解糾紛。


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